導語:政府是“全能型家長”還是“服務員”?李克強的答案是:新一屆政府做的第一件大事,就是以轉變政府職能為核心,大力推進行政管理體制改革。這項以釐清和理順政府與市場、與社會之間關係的改革,被視為全面改革的關鍵環節。無論是減少行政審批,還是增強政府運作透明度,都是要推動政府角色的轉變,使政府能夠更好地提供公共產品,維護社會公平正義。
  “疾步快跑”是媒體對中國新一屆政府在簡政放權上表現的評價。自今年三月以來,已經有334項行政審批事項被取消和下放。簡政放權為何迫在眉睫?這項改革為何要拿出“壯士斷腕”的決心推進?
  “政府之手” 束縛市場
  徐州豐縣市民小狄為了開公司辦理營業執照和法人執照,在服務中心、工商局和分局跑了11次;山西同忻煤礦在辦理審批過程中,跑了33個政府部門及下屬單位,蓋了205個公章……
  行政審批,是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,准予其從事特定活動的行為,是計劃經濟時期國家調控經濟的重要手段。然而,越來越多、無處不在的審批項目,就像一張大網綁住了市場經濟,使其失去了活力。特別是中國加入世貿組織後,行政審批事項與世貿規則存在諸多衝突。
  今年3月,李克強在首次以總理身份亮相的記者會上,點出了行政審批制度遭人詬病之處:既影響效率,也容易有腐敗或者尋租行為,損害了政府的形象。他的結論是,必須從改革行政審批制度入手來轉變政府職能。
  兩個月後,在主持召開國務院職能轉變動員電視電話會議上,李克強再次提及行政審批制度改革。他把這稱為進一步激發市場、社會的創造活力、打造中國經濟升級版的重要一招,是一劑不花錢能辦事、少花錢多辦事的“良藥”。
  利益固化 “割肉”不易
  “行政審批改革,錶面上看容易,實際上遇到的阻力大。就像李克強總理說的,簡政放權是“割肉”,因為已經形成了固化的利益格局。”在2013新興經濟體經濟政策論壇上,中國(海南)改革發展研究院院長遲福林告訴北京青年報記者。
  行政審批改革始於2001年。十餘年來,已經取消和調整了2000多個行政審批項目。到今年年初,國務院各部門行政審批事項還有1700多項,李克強承諾要再削減三分之一以上。然而,經歷過多輪改革,行政審批仍然面臨諸多挑戰。
  據統計,已經取消、調整的審批項目占近七成,剩下的約三成,拿掉的大多是不觸及和部門利益關係高的行政審批權。中編辦負責人近日向媒體透露,前幾輪改革取得了很大成績,與部門意見一致的項目“連湯帶肉”都端出來了,剩下的就是“硬骨頭”了。
  以汽車行業行政審批制度改革為例,至今仍然未改多頭管理的局面。拿汽車合資項目來說,需要走環保部“環評”、國家發改委核准項目整體情況、工信部對具體產品準入審批這三個部委的審批流程。浙江吉利控股集團有限公司的吉利沃爾沃合資項目核准用了近三年,專門有一支數十人的團隊忙於項目的審批。
  轉變職能 重在地方
  今年9月在大連出席夏季達沃斯論壇時,李克強坦言,取消和下放審批事項不是簡單的事情,這實際上既是行政管理制度的改革,也是觸動利益的事情。因為很多政府部門手裡沒有審批權了,交給了市場,也就是減少了“尋租”的機會。“但是,我講過我們會用壯士斷腕的決心推進改革,做到‘言必行,行必果’”。
  “割韭菜”是行政審批改革常常遇到的現象。有的審批項目被變相保留,有的取消沒幾個月,又以其他形式恢復。
  此外,據媒體報道,和中央的千餘項行政審批項目相比,地方政府的審批權有1.7萬多項。有人擔心,中央行政審批事項下放到地方後,可能會使得一些本來就拿審批權當法寶的地方政府,更加大張旗鼓地拉投資、批土地,搞GDP競賽。
  本月1日,在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上,李克強說,由於地方和部門利益的影響,出現了一些錯放、空放和亂放的現象。政府職能轉變能不能落實,很大程度上還要取決於地方政府。
  控制新增 接受質詢
  遲福林告訴北青報記者,在政府向服務型轉型的大背景下,行政審批權改革力度和深度發生了質的變化。
  按照李克強的說法,這次改革不是一放了之,而是有“放”和“管”兩個輪子,在放權同時,加強市場監管,營造公平的市場競爭環境。大量減少行政審批後,政府管理要由事前審批,更多轉為事中、事後監管。
  中國(海南)改革發展研究院課題組在“改革跑贏危機的行動路線”報告中,建議人大或者國務院儘快建立行政審批法律審查機制和量化管理機制,提高行政審批改革的透明度。建議1-2年內,削減三分之一以上行政審批權,提前實現本屆政府的預期目標。
  中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍認為,從總量上看,行政審批、行政許可的數量還需要大幅度減少。對於現存的行政審批是否合理需要進行論證,並且向社會公開論證結果。
  中央編辦負責人在接受媒體採訪時也強調,要控制新增行政審批事項,防止這邊減那邊增。
  毛壽龍說,近年來行政審批改革的大環境有所改善,但公眾仍很難進行監督。報告稱,在被觀察的26個省級政府中,九成不公開審批辦件動態信息。
  國務院發展研究中心在為十八屆三中全會提交的“383”改革方案中則建議,對不涉及國家安全和企業秘密的審批,在網上公佈審批流程、條件和進度,接受企業和社會公眾的質詢。
  3月17日
  “市場能辦的,多放給市場,社會可以做好的,就交給社會。政府管住,管好它該管的事。”——李克強在“兩會”記者會上答問。
  3月18日
  全國兩會閉幕第二天,新一屆國務院召開第一次常務會議,對推進機構改革和職能轉變工作作出具體部署。
  4月24日
  國務院常務會議決定第一批先取消和下放71項行政審批項目等事項。
  5月6日
  國務院常務會議決定再取消和下放62項行政審批事項。
  5月13日
  “行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口,是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招。”
  ——李克強在政府職能轉變動員電視電話會上表態
  6月19日
  國務院常務會議研究部署金融支持經濟結構調整和轉型的政策措施,決定再取消和下放一批行政審批等事項。
  7月22日
  國務院發佈《國務院關於取消和下放50項行政審批項目等事項的決定》
  8月22日
  商務部表示,國務院正式批准設立中國(上海)自由貿易試驗區。
  9月25日
  國務院常務會議修訂政府核准投資項目目錄,決定再取消和下放75項行政審批事項。
  10月18日
  國務院常務會議強調,要加快實施政府職能轉變,扭轉政令不暢的“堰塞湖”現象。剋服拖延應付和打折扣、搞變通的行為。
  10月25日
  國務院常務會議部署推進公司註冊資本登記改革制度,降低創業成本,激發社會投資活力。
  11月1日
  地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議在北京召開。
  如何打造“透明政府”
  ①儘快成立隸屬國務院的國家預算委員會
  ②政府所有收支全部納入預算管理
  公開“三公”經費時不指出違規使用資金的部門、公佈道路橋梁收費時迴避資金使用情況、政府網站提供的政務信息幾年都不更新……遲福林認為,要推動政府職能轉變,需要進行全面的政務公開。
  有些政府收入本身就是“糊塗賬”
  2008年開始實施的政府信息公開條例,要求行政機關主動公開信息。政府信息公開成為歷屆政府重點推進的工作。在“陽光政務”越來越受重視的同時,一些政府機關在涉及公眾關心的話題時,仍“遮遮掩掩”。
  在毛壽龍看來,政務信息在公開中遇到的種種問題,一方面來自於行政機關自身的阻力,有些部門自覺性不夠有“懶政”思維,或者不願意在公開後失去與之相關的權力;另一方面,一些政府收入本身就是難以公開的“糊塗賬”,像超生罰款的社會撫養費。要解決這個問題,需要制度上的頂層設計。
  今年9月18日,國務院總理李克強主持了研究部署加強政府信息公開工作的會議,強調要加強相關制度和平臺建設,發揮好各級政府網站及時、權威、全面、準確發佈政務信息的平臺作用。
  不涉國家安全數據應及時公開
  遲福林建議,應該進行全面政務公開,提高財政預算公開透明度,讓政府能夠置身於社會監督下。應該儘快成立隸屬國務院的國家預算委員會,專司預決算編製,形成“預算委員會編製-財政部門執行-人大監督”的格局,以“三公”經費的全公開、可查閱、可質詢為重點,逐步把政府所有收支全部納入預算管理。
  “383”改革方案中提出,可以建立人民銀行、統計部門、審計部門向全國人大定期彙報制度,凡不涉及國家安全的統計數據及其計算方法,應及時公開。總結有關地方經驗,完善地方政府定期向人大彙報工作機制,推行電視、網上直播等做法,有效提高政府運行透明度。
  怎樣把權力關進 “籠子”
  ①應探索建立中央地方雙重法院體制
  ②建立廉潔年金制度
  2008年1月到2013年8月,檢察機關共立案偵查貪污賄賂犯罪案件151350件,立案偵查廳局級1029人,省部級以上32人。這是今年10月,最高人民檢察院檢察長曹建明透露的。
  以政府體制改革約束腐敗
  國家發改委宏觀經濟研究院教授常修澤對北青報記者表示,腐敗問題的形成和發展,根源於權力運行缺乏嚴格有效的體制機制約束。要加強嚴格有效的體制約束,可以從政府體制改革搞起來。
  在遲福林看來,當前腐敗問題帶有普遍性。要從根本上解決這一問題,需要建立基礎性制度,同時要把權力約束和社會監督結合起來。
  與之相關的還有深化司法體制改革。應該探索建立中央地方雙重法院體制,由中央層面的法院體系,專門負責土地、稅收、金融等領域的經濟案件審理,以防止在這些領域里司法的地方保護主義。同時要強化司法權的獨立公正行使,設立獨立的行政法院、破產法院、治安法院等專門法院。
  建議建立廉潔年金制度
  在各方探討如何打造權力的“籠子”時,官員財產公示制度被多次提及。
  中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全在接受北青報記者採訪時表示,行政體制改革可把建立官員財產公示制度作為突破口推出。為了減少阻力,在操作上可實行三個“率先”:一是新當選或新任命的官員率先公示;二是新任官員中領導幹部率先公示;三是財產中不動產率先公示。
  中國(海南)改革發展研究院報告建議,分步推進官員財產公開,加快從內部申報轉向外部公開。建議儘快形成國家層面的行動計劃,爭取2到3年內推動重要官員及其直系親屬的財產、就業、出國情況從內部申報轉向外部公開。
  “383”改革方案則提出,從合理確定政府部門和公立機構職工收入水平、建立廉潔年金制度、規範崗位權責等幾個方面構建“不能貪、不敢貪、不願貪”的防腐機制。率先從公共部門及國有企業領導班子和新提拔幹部做起,加快官員公佈個人財產進度。
  智囊建言
  “把反腐敗與遏制不斷擴大的特權相結合,重在推進幹部人事制度改革。建議儘快全面建立公務員的聘任制,打破“鐵飯碗”,形成包括領導幹部在內的公務員正常上下、退出機制;改革幹部考核體制,切實把公共服務實現度和群眾滿意度作為評價、考核、獎勵、問責幹部的重要標準;從新退休幹部開始,爭取通過5年左右的努力取消待遇終身制。”
  ——中國(海南)改革發展研究院報告
  “有針對性地調整或完善政府基本職能。減少貸款規模、土地指標、產能數量等行政性直接干預手段,主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀調控。調整市場監管重心,減少行業進入的前置性審批,加強質量、安全、環保、節能、技術標準等方面的一線監管。積極鼓勵和扶持社會力量參與提供公共服務,擴大政府購買服務範圍。”
  ——國務院發展研究中心“383”改革方案
  “圍繞‘把權力關進制度的籠子里’,突出4個重點:(1)政府自身體制改革(可從改革審批制度切入);(2)官員及親屬的財產公開制度和子女留學返國制度;(3)以獨立公正為旗幟的司法體制改革;(4)有關黨內民主化改革等。”
  國家發改委宏觀經濟研究院教授常修澤《關於中長期全面改革方案的四點意見》
  本版文/本報記者 劉一 製圖/巨琳  (原標題:如何讓簡政放權真正“割肉”?)
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